Z judikatury pro topenářskou a instalatérskou praxi 2021/6
Proč musí stát hradit škodu fotovoltaikům
Zpracováno podle rozsudku Krajského soudu v Brně ze dne 16. 2. 2021, sp. zn. 17 Co 44/2020, a rozsudku Okresního soudu v Jihlavě ze dne 25. 11. 2019, sp. zn. 11 C 176/2019
Pokusím se dnes splnit slib, který jsem v minulém vydání této rubriky dal. Pokračujeme tedy v tématu, které se nazývá „fotovoltaika“.
V právnické hantýrce se tomu říká „přelomové rozhodnutí“. Vlastně by někdy člověk obtížně cosi přelomového v jeho textu hledal, pokud není poněkud poučen o souvislostech. Jednou může jít o inovativní přístup soudu k interpretaci určitých dějů, jindy o dosud neobvyklou aplikaci práva. I když u nás nejsou pramenem práva soudní precedenty, má samozřejmě značný význam, jak rozhodují soudy vyšších instancí, neboť touto přirozenou cestou judikatury může (a také by mělo) docházet k jistému sjednocování pohledů na věc. Justici ovšem nesluší překvapivé rozhodování, neboť před ní stojí účastníci, kteří mají zpravidla svá odůvodněná očekávání.
Někdy však „přelomovost“ rozhodnutí spočívá v tom, že se naplní formule: všechno je jednou poprvé. V tomto konkrétním případě jde o úspěšnou žalobu fotovoltaické elektrárny vůči Energetickému regulačnímu úřadu. Pojďme si ten příběh stručně převyprávět podle rozhodnutí, k němuž došly příslušný okresní a krajský soud.
Jak se fotovoltaici dostali do úzkých
Žalobcem se stala FVE P. z jednoho zdejšího městečka. Tvrdila, že byla stižena škodou v podobě ušlého zisku ve výši takřka 8 mil. korun, a že jí tu škodu přivodilo nezákonné rozhodnutí krajského správního soudu, který podle předpisů správního soudnictví rozhodoval o licenci pro podnikání v energetických odvětvích na základě žaloby nejvyššího státního zástupce. Elektrárna uváděla, že právě v důsledku této nezákonnosti pozbyla na nějakou dobu oprávnění produkovat elektrickou energii, dokud Nejvyšší správní soud nevydal pravomocné rozhodnutí, jímž přiznal odkladný účinek kasační stížnosti, kterou se žalobce proti verdiktu krajského soudu bránil. V inkriminované době FVE nejen nemohla elektřinu vyrábět, ale samozřejmě ani prodávat do rozvodné sítě, čímž vznikl základ ušlého zisku, a k tomu se přidaly úroky v bance. Do těch již naznačených 8 milionů chybělo, když se vše sečetlo, nějakých 23 tisíc.
Úřad vzkazuje: nedostanete nic
Elektrárna se nejprve pokoušela o náhradě škody dohodnout s energetickým úřadem, ale marně. Nedostala nic. Úřad pravil, že sice licence byla pravomocným rozhodnutím krajského soudu zrušena na základě žaloby podané nejvyšším státním zástupcem a že v konečném důsledku po zrušení tohoto rozsudku Nejvyšším správním soudem byla uvedená žaloba zamítnuta, ale nesouhlasil s tvrzením, že „v důsledku nezákonného rozhodnutí krajského soudu nemohl žalobce v rozhodném období vykonávat licencovanou činnost, neboť podle jeho názoru přiznání odkladného účinku kasační stížnosti působí ex tunc, tedy zpětně, a proto se na rozsudek krajského soudu, jímž byla licence zrušena, hledělo až do vydání rozsudku Nejvyššího správního soudu, jako by nebyl vydán.“
Z tohoto šalamounského nadhledu regulační úředníci vyvodili, že oprávnění k výkonu podnikání elektrárně vlastně nikdo nezrušil (použili zde oblíbené slůvko: „materiálně“, se kterým se dají hrát vskutku zajímavé hry), takže FVE prý mohla klidně v licencované výrobě elektřiny pokračovat, aniž by jí to způsobilo nějaké nepříznivé důsledky. A ve filigránské hře se slovy se drželi dál s odkazem na přetržení příčinné souvislosti: že vlastně škoda nevznikla jen ze samotného nezákonného rozsudku, ale hlavně z toho, že se mu elektrárna podvolila a licencovanou výrobu a prodej energie na dva měsíce zastavila, čímž se údajně zachovala nepřiměřeně, takže po Energetickém regulačním úřadu nikdo nemůže nic chtít.
Jak běžel čas
Celý ten zapeklitý problém vznikl následovně: Fotovoltaická elektrárna se stala držitelem licence rozhodnutím Energetického regulačního úřadu asi pět let před incidentem. Po nějaké době podal nejvyšší státní zástupce žalobu, jíž se domáhal, aby licence byla zrušena, což odůvodňoval nesplněním zákonných podmínek ze strany elektrárenské společnosti. Odtud se odvíjí to, co už víme: krajský soud jako soud správní státnímu zástupci vyhověl a rozhodnutí o udělení licence zrušil. Společnost se bránila kasační stížností u Nejvyššího správního soudu, ten jí přiznal odkladný účinek a posléze rozsudek krajského soudu zrušil s tím, že se věc vrací k dalšímu řízení, v němž krajský soud žalobu nejvyššího státního zástupce zrušil jako nedůvodnou. Tyto události se nesporně staly a nebylo možno k nim něco namítat. Stejně tak bylo nesporně vypočteno, kolik by elektrárna utržila za vyrobenou elektrickou energii v době odstávky. Nebylo proto celkem divu, že se fotovoltaici snažili uplatnit nárok na ušlý zisk – a když to nešlo jinak, žalovali tuto skutečnost u soudu prvního stupně.
Z čeho vycházela žaloba
Nahlédneme-li do rozhodnutí prvoinstančního soudu, najdeme v něm stručné shrnutí podstaty žaloby. Žalobkyně (FVE P.) se proti žalované (Česká republika – Energetický regulační úřad) domáhala zaplacení částky 7 977 545 Kč s úrokem z prodlení jako náhrady zisku ušlého následkem nezákonného rozhodnutí. Uvedla, že je držitelkou licence na výrobu elektřiny č. 111xxx a provozuje fotovoltaickou elektrárnu s názvem FVE P. o instalovaném výkonu 2,055 MW. Licence jí byla udělena rozhodnutím Energetického regulačního úřadu v roce 2010, avšak toto rozhodnutí bylo k žalobě nejvyššího státního zástupce rozsudkem krajského soudu v roce 2015 zrušeno. Proti pravomocnému rozsudku podala elektrárenská společnost kasační stížnost, které Nejvyšší správní soud usnesením přiznal přibližně o dva měsíce později odkladný účinek a poté zrušil rozsudek krajského soudu a věc mu vrátil k dalšímu řízení. Přibližně za další rok krajský soud žalobu o zrušení rozhodnutí o udělení licence zamítl. Přesto v důsledku prvního rozsudku krajského soudu pozbyla společnost právo vyrábět elektřinu ve FVE P., a proto elektrárnu odstavila. Provoz obnovila teprve po nabytí právní moci usnesení Nejvyššího správního soudu o odkladném účinku kasační stížnosti.
„V době před vydáním usnesení o odkladném účinku si žalobkyně nemohla dovolit elektřinu vyrábět, neboť se nemohla spolehnout, jak bude Nejvyšší správní soud hodnotit kasační stížnost, a hrozilo by jí trestní stíhání za maření výkonu úředního rozhodnutí a neoprávněné podnikání. Za dobu, kdy byla elektrárna odstavena, by elektrárna při běžném provozu vyrobila elektřinu v hodnotě 7 928 320 Kč, neboť výkupní cena činila 13 424 Kč·MWh–1. Z tržeb uskutečněných v každém měsíci by vždy v měsíci následujícím měla celkem bankovní úrok 49 225 Kč. Žalobkyně tedy žádala zaplacení částky 7 977 545 Kč a dále úroku z prodlení z této částky.“
Co namítali regulátoři
Energetický regulační úřad se žalobě bránil a ve svém vyjádření uvedl, že „přiznání odkladného účinku kasační stížnosti proti prvnímu rozsudku Krajského soudu v Brně mělo účinek ex tunc a na licenci žalobkyně je třeba hledět tak, jako by rozhodnutí o jejím udělení nikdy nebylo zrušeno. Žalobkyně i v době před rozhodnutím o odkladném účinku měla objektivní možnost elektřinu vyrábět. Vystavovala se nejvýše riziku uložení sankce za správní delikt (přestupek). Taková sankce by jednak byla nepoměrně nižší než ušlý příjem z odstavení elektrárny, a pak by odpovědnost za přestupek nejspíš ani nebyla shledána, neboť dočasná výroba bez licence nebyla zaviněna žalobkyní, nýbrž rozhodnutím soudu, které se mělo ukázat nezákonným. Příčinou ušlého zisku žalobkyně tedy nebyl jen nezákonný rozsudek o zrušení rozhodnutí o udělení licence, ale také jednání, resp. opomenutí žalobkyně spočívající v nevykonávání licencované činnosti.“
Úřad proto navrhl, aby žaloba byla zamítnuta, popřípadě aby náhrada škody byla přiznána jen v míře odpovídající významnosti vydání nezákonného rozhodnutí.
Jak věc hodnotil prvoinstanční soud
Soud prvního stupně vzal za nesporné (vzhledem k tomu, že v této věci se obě strany sporu shodovaly) a uvádí v odůvodnění rozhodnutí, že nebýt dvouměsíční odstávky, „dodala by FVE P. do distribuční soustavy 656 231 kWh elektřiny, za kterou by při výkupní ceně 13,424 Kč·kWh–1 a 10% srážkové dani utržila 7 928 320 Kč. Stejnou skutečnost potvrdil i posudek společnosti E., s. r. o., který předpokládané množství vyrobené elektřiny vypočetl z parametrů elektrárny a klimatických dat z místa její polohy. Podle smlouvy o podpoře výroby elektřiny žalobkyně dodávala elektřinu do soustavy za pevnou výkupní cenu podle cenového rozhodnutí Energetického regulačního úřadu.“
Toto konstatování doplnil soud prvního stupně závěrem, že „náklady žalobkyně během doby, kdy byla elektrárna odpojena, se nikterak nesnížily. V oboru, který byl u žalobkyně zasažen, naprosto dominují fixní náklady, které nemají přímou úměru s množstvím výroby (především jde o odpisy technického zařízení). Naopak variabilní náklady, jejichž výše se mění s objemem produkce, a které při přerušení činnosti poklesnou, jsou v případě žalobkyně zcela zanedbatelné, jak potvrdila i žalovaná. Ušlý zisk žalobkyně proto lze ztotožnit s ušlým příjmem a činí 7 928 320 Kč.“
Prvoinstanční soud bez velkého váhání posoudil žalovaný nárok jako nárok na náhradu škody způsobené nezákonným rozhodnutím podle zákona o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci (taková škoda může vzniknout v důsledku nezákonnosti rozhodnutí nebo nesprávného úředního postupu). Odškodňovací zákon stanoví doslova, že stát odpovídá za podmínek stanovených tímto zákonem za škodu, která byla způsobena rozhodnutím, jež bylo vydáno v občanském soudním řízení, ve správním řízení, v řízení podle soudního řádu správního nebo v řízení trestním. A dodává, že nárok na náhradu škody způsobené nezákonným rozhodnutím lze, není-li v zákoně stanoveno jinak, uplatnit pouze tehdy, pokud pravomocné rozhodnutí bylo pro nezákonnost zrušeno nebo změněno příslušným orgánem. Rozhodnutím tohoto orgánu je soud rozhodující o náhradě škody vázán.
Věci jasné a nejasné
Ve sledovaném případu bylo prvoinstančnímu soudu jasno v tom, že úřadem, který je v dané věci oprávněn vystupovat jménem státu, je Energetický regulační úřad, a že jde o případ, kdy bylo soudem v řízení podle soudního řádu správního vydáno nezákonné rozhodnutí, jímž soud rozhodl o žalobě proti rozhodnutí vydanému v odvětví státní správy, jež náleží do působnosti tohoto úřadu.
V čem jasno nebylo – a co tedy musel soud zhodnotit, byly tři zásadní problémy:
První otázka zní, jak řešit situaci, kdy krajský soud v režimu správního soudnictví svým rozhodnutím licenci FVE zrušil, ale kasační stížnosti, jíž se fotovoltaici bránili, přiznal Nejvyšší správní soud odkladný (suspenzivní) účinek. Může v době mezi právní mocí zrušovacího rozsudku krajského soudu a právní mocí suspenzivního rozhodnutí Nejvyššího správního soudu elektrárenský závod vyrábět a prodávat elektrickou energii?
Druhou, úzce souvisící otázkou pak je, zda rozhodnutí Nejvyššího správního soudu o odkladném účinku kasační stížnosti působí jen do budoucna (právníci říkají: ex nunc), nebo zda vyvolává účinky i zpětné (ex tunc).
Odpověď na tuto otázku pak výrazným způsobem formuje třetí stránku případu. Jde totiž o to, že jen podle ní lze určit, jestli mezi škodou vyčíslenou a uplatňovanou FVE a později „zkasírovaným“ (nezákonným) rozhodnutím krajského soudu o zrušení licence existuje příčinná souvislost. Prvoinstanční soud se přiklonil k názoru, že tu kauzální nexus je.
Jak na případ hleděl odvolací soud
Na tom stavěl i soud odvolací, jehož rozhodnutí zde sledujeme. Ten závěrům prvoinstančního soudu jednoznačně přisvědčil a konstatoval, že rozhodnutí Nejvyššího správního soudu nemá zpětnou účinnost (ex tunc), nýbrž působí až od své právní moci (resp. vykonatelnosti), tzn. ex nunc. To je v souladu s ustálenou judikaturou Nejvyššího správního soudu, který podobně rozhodoval i v dřívějších kauzách, že „účinky rozhodnutí se v důsledku přiznání odkladného účinku žalobě pozastavují pro futuro (tzn. ex nunc – pozn. aut.) počínaje okamžikem, kdy se usnesení soudu o přiznání odkladného účinku stane vykonatelným.“
Co to znamená v praxi? Jestliže krajský soud ve správním soudnictví zrušil s právní mocí k určitému datu fotovoltaické elektrárně licenci, načež teprve po zhruba dvou měsících nabylo právní moci rozhodnutí Nejvyššího správního soudu o přiznání odkladného účinku kasační stížnosti, nemohla FVE, jak uvádí odvolací soud, „v důsledku zrušené licence v rozhodném období vyrábět elektřinu a dodávat ji do distribuční sítě.“ Důvody jsou nasnadě. Když hráč v ledním hokeji vstřelí branku, ale prudká rána vypadne ze sítě a není úplně jasné, že byl zaznamenán gól, rozhodčí nechá hru pokračovat a teprve po skončení akce se obrátí na videorozhodčí, aby mu umožnili znovu posoudit, jak se věci mají. Jestliže vám ale státní orgán (v tomto případě energetický regulátor) zruší licenci, musíte přestat hrát, protože „videorozhodčí“ (soud), kterého v případě pociťované (a později třeba i potvrzené) nezákonnosti hodláte posléze oslovit, nemůže „rozhodčího“ (Energetický regulační úřad) přeskočit: je vázán přísnými procesními pravidly. Řečeno slovy soudu, „pokud by v rozhodném období žalobce nerespektoval rozhodnutí o zrušení licence k výrobě a distribuci elektřiny, jednal by protiprávně a tato protiprávnost by nebyla zhojena ani následným přiznáním odkladného účinku kasační stížnosti.“
K tomu mj. trefně vysvětlil i soud první instance, že od fotovoltaické elektrárny, která v dalším řízení před správním soudem prosazovala nesprávnost rozsudku krajského soudu, „nebylo možné spravedlivě požadovat, aby ve stavu bez licence elektřinu dál vyráběla. Výroba elektřiny (pokud vůbec byla technicky možná) by sice omezovala újmu v podobě ušlého zisku pro případ, že licence bude obnovena, přesto však nelze žalobkyni vybízet, aby jednala proti zákonným pravidlům, a zkracovat její práva za to, že si počínala v souladu se zákonem. Nelze přehlédnout, že k odstavení elektrárny došlo v době, kdy naplno probíhalo mediální a politické tažení proti provozovatelům fotovoltaických zdrojů (na rozdíl od jiných podporovaných zdrojů elektrické energie) a žalobkyně musela o to intenzivněji vnímat hrozbu možné sankce, pokud by rozsudek o zrušení licence zůstal v platnosti.“
Zásada správnosti aktů veřejné moci
Aniž by to v soudním rozhodnutí bylo výslovně řečeno, celý tento postup je mj. ovládán zásadou tzv. správnosti aktů veřejné moci, podle níž se předpokládá (a je to také očekávatelné), že správní či soudní orgán rozhodne zákonně a věcně správně, což samozřejmě nevylučuje možnost poté přezkoumat jeho rozhodnutí příslušnými právními prostředky.
Bylo tedy správné, že se elektrárenská společnost podrobila smyslu – byť jak se později ukázalo, nezákonného – rozhodnutí krajského soudu, který v režimu správního soudnictví zrušil její licenci k výrobě a distribuci elektrické energie, a po uvedenou dobu svůj produkt nevyráběla (a tudíž ani neprodávala). Z tohoto závěru se ovšem zároveň podává, že škoda ve formě ušlého zisku vznikla dotčené FVE právě v důsledku vlivu nezákonného rozhodnutí krajského soudu o rušení licence.
Odpovědnost za škodu
Je tedy patrno, že byly naplněny všechny legální předpoklady vzniku odpovědnosti za škodu na straně státu:
- nepochybné zjištění existence nezákonného rozhodnutí státního orgánu;
- vznik škody ve formě ušlého zisku (a to jak přímého – ze zastavení výroby a prodeje, tak odvozeného – z úniku zisku v podobě bankovních úroků z předpokladatelných příjmů);
- příčinná souvislost mezi zdrojem incidentu (nezákonným rozhodnutím) a vzniklou škodou.
Protože stát byl v této záležitosti reprezentován Energetickým regulačním úřadem, byl správně jako žalovaný označen právě tento orgán, který ostatně zastával ve sporu od počátku neudržitelné stanovisko, neboť tvrdil, že „s ohledem na povahu věci, kdy šlo o zrušení rozhodnutí, jímž bylo žalobci uděleno veřejné subjektivní právo ze strany státní moci, se podle něj až do vydání rozsudku Nejvyššího správního soudu hledělo na předmětný rozsudek Krajského soudu v Brně tak, jako by nebyl vydán. Z toho pak vyplývá, že k zániku veřejného subjektivního práva žalobce na výkon licencované činnosti výroby elektřiny nikdy nedošlo.“ Uváděl, že pro výrobu a distribuci elektrické energie neexistovaly v inkriminované době pro fotovoltaickou elektrárnu žádné právní překážky. Ale s tímto narativem, jak jsme si řekli, nemohl v soudním řízení uspět. Správně k tomu už v jedné své replice elektrárenská společnost prohlásila, že jde o zaměňování příčiny a následku, a zdůraznila, že byla nucena výrobu elektřiny zastavit a odpojit právě a pouze z toho důvodu, že jí byla nezákonným rozhodnutím licence zrušena. Pokud by k tomu nedošlo, mohla bez přerušení vyrábět a dodávat elektřinu do distribuční soustavy a vznikl by jí navíc nárok na podporu podle zákona o podporovaných zdrojích energie.
Z uvedených důvodů odvolací soud rozsudek prvoinstančního soudu potvrdil jako věcně správný. Žalovaný stát – Energetický regulační úřad byl tak pravomocně odsouzen k povinnosti zaplatit poškozené elektrárenské společnosti vzniklou škodu.