Ústavní komín
Jak zákonodárci zatočili s kouřem
Někteří zákonodárci se rozhodli tvrdě zaútočit na všechno, co kouří. Nejprve si vyřídili účty s kuřáky a moudře je vyhnali na chodníky, čímž nepochybně zajistili klid, čistotu a pořádek v centrech měst a obcí. Pak pohrozili, že auta od pozítří nebudou mít blafající motor, nýbrž jen baterky, takže toho sice mnoho neujedou, ale zato v čistším ovzduší. A teď zase – že prý je nutno posvítit si na komíny.
Jak to už v životě chodí, nic není jenom černé jako noc a nic není jenom bílé jako padlý sníh, natož potom v situaci, kdy leckdo zatopí lecčím, a kdy sníh pokryje vrstva černého popílku. Zhruba takto, čemuž je nutno přiznat notnou dávku prostého rozumu, uvažovali zákonodárci, když schválili zákon o ochraně ovzduší a jeho novelizaci. Pro zjednodušení si vypůjčíme slova použitá vládou jako odůvodnění celé záležitosti a jejího řešení, když se případ dostal k Ústavnímu soudu, protože přijatý text zákona se zdaleka všem poslancům nezamlouval, takže se rozhodli navrhnout zrušení některých jeho ustanovení: „Zákon o ochraně ovzduší již před přijetím napadené úpravy obsahoval nástroje k plošné regulaci emisí ze spalovacích zdrojů v domácnostech. Orgány ochrany ovzduší obdržely opakované stížnosti na případy vypouštění emisí, ve kterých bylo použito nedovolené palivo. Bez možnosti přímé kontroly spalovacích zdrojů, jejichž provozovatel zjevně neplní požadavky zákona, však nemohly neplnění těchto požadavků prokázat. V přestupkovém řízení nebylo možné shromáždit dostatek důkazů pro uložení nápravných opatření. Pokud si občané stěžovali na kouř a zápach z lokálních topenišť v okolí svého bydliště, orgány ochrany ovzduší je často odkazovaly na velice obtížná soukromoprávní řešení. Zákon o ochraně ovzduší proto umožnil kontrolu spalovacích stacionárních zdrojů provozovaných v rodinném domě, v bytě nebo ve stavbě pro rodinnou rekreaci, nejde-li o prostory užívané pro podnikatelskou činnost. Orgán ochrany ovzduší má oprávnění ke vstupu v případě opakovaného důvodného podezření na provozování spalovacího stacionárního zdroje v rozporu se zákonem stanovenými povinnostmi. Má-li důvodné podezření poprvé, pak pouze písemně upozorní provozovatele na podezření z porušování povinností. Poučí jej o povinnostech spojených s provozem spalovacího zdroje a o důsledcích opakovaného podezření včetně možné přímé kontroly. Pokud vznikne druhé důvodné podezření, pak orgánu ochrany ovzduší vzniká oprávnění provést kontrolu zdroje.“
Oponenti namítali, že veřejná moc si tu osobuje možnost narušovat základní princip nedotknutelnosti obydlí, a že stát podléhá nutkavému přesvědčení, že může strkat nos do soukromí svých občanů. Na tom zajisté něco bude. Vždyť pod horou všelijakých – mnohdy zjevně nesmyslných – regulací se člověku dýchá ještě obtížněji než pod příkrovem smogu.
Vláda zase na to, že základní právo na nedotknutelnost obydlí není neomezené a ochrana zdraví člověka před neřádstvem, které padá z komína, pod kterým se v topeništi spalují pet láhve, je přednější. Konflikt se rozhořel naplno, ještě více než oheň v těch nejčerněji dýmajících kamnech.
Můj dům – můj hrad
Ne, rozhodně nejde o to, že by se Topin pouštěl do debaty o blížící se volbě prezidenta, ta s komíny mnoho společného nemá. Z jistého hlediska by nám mohla být bližší volba papeže, která se ohlašuje dýmem z komína Sixtinské kaple. My však máme na mysli institut ochrany obydlí a soukromého prostoru. Jak výstižně říká Ústavní soud (vychází přitom především z myšlenek formulovaných v teorii práva bývalou ústavní soudkyní E. Wagnerovou): „Nedotknutelnost obydlí jako ústavně zaručené právo plynoucí z čl. 12 Listiny svou povahou a významem spadá mezi základní lidská práva a svobody. Spolu s osobní svobodou a dalšími ústavně garantovanými právy dotváří osobnostní sféru jedince, jehož individuální integritu jako podmínku důstojné existence a rozvoje lidského života je nutno respektovat a důsledně chránit. Průlom do této ochrany, umožněný ústavním pořádkem v případě tzv. jiných zásahů do nedotknutelnosti obydlí, je třeba chápat jako výjimku, která vyžaduje restriktivní interpretaci zákonem stanovených předpokladů její přípustnosti. Nejobecněji vyjádřeno – účelem základního práva na nedotknutelnost obydlí je respekt a záruka práva nebýt rušen v soukromé (prostorové) sféře. Právo na prostorově vymezené soukromí plní funkci svobody a bezpochyby jde o hodnotové rozhodnutí ústavodárce. Všechny akty veřejné moci (zákonodárné, výkonné, soudní) proto musí respektovat vysokou hodnotu prostorově vymezeného soukromí. … Z ochranné funkce základního práva zde též plyne požadavek adresovaný zákonodárci, jenž musí přijetím příslušných právních úprav zajistit, aby prostorová soukromá sféra byla chráněna i před zásahy ze strany třetích osob.“
Jinými slovy: Existuje zde principiální ochrana nedotknutelnosti obydlí, která by měla být recentnímu demokratickému právnímu státu svatá. Jelikož ale ani svatozář nemusí být prosta pih na kráse, lze připustit výjimky. Jedním z podstatných rysů svobody člověka totiž je, že nutně musí respektovat svobodu každého dalšího člověka. To je například v sousedských vztazích často zapeklitý oříšek. Budete-li bydlet v paneláku a soused ve vedlejším bytě bude každou noc provozovat na své silné reprodukční soustavě diskotéku, brzy dojde právě na tuto otázku: kde začíná a končí vaše svoboda, kde začíná a končí svoboda vašeho souseda? A řešení vůbec nebývá jednoduché. Podobné to je právě s komíny. Jestliže se nad celou obcí vznáší od října do dubna těžký dým ze tří domků, v nichž evidentně jejich majitelé topí kdejakým odpadem, zatímco ostatní se nemohou ani nadýchnout na zápraží (o možnosti pověsit vypraná bílá prostěradla na zahradě a po několika hodinách je – stále ještě bílá a již suchá – sebrat a vyžehlit ani nemluvě), je to s osobní svobodou těch ostatních nahnuté. „Topíte nějakým svinstvem,“ říkají občané takovému „topiči“, „a na nás padá popílek.“ Topič se chytne za nos, častěji se však všelijak ošívá, nebo dokonce jen mávne rukou (nemá-li ovšem i nějaké agresivnější sklony, což také není věc úplně nevídaná). Starosta má starosti, v obci vládne napětí. V takových případech nastupují výjimky, které musí umožnit zákrok.
Důležité samozřejmě je, aby byly přesně (zákonem) stanoveny hranice a aby každý věděl, jaké jednání ještě přípustné je a jaké už je za mezí přípustnosti. S tím se zákon o ochraně ovzduší podle názoru Ústavního soudu vyrovnává poctivě. Zejména je třeba připomenout, že právní úprava umožňuje provozovateli lokálního topeniště (řečeno slovy ústavní instance) „předvídat, jak se má chovat, aby předešel výkonu kontroly spalovacího stacionárního zdroje, jeho příslušenství či používaných paliv. … Orgán ochrany ovzduší má nejprve povinnost písemně upozornit provozovatele spalovacího stacionárního zdroje, že pojal důvodné podezření o jeho neplnění některé z povinností podle ustanovení § 17 odst. 1 zákona o ochraně ovzduší (např. na základě nepřípustné tmavosti kouře, video nebo fotodokumentace apod.). Tento orgán má povinnost své podezření odůvodnit. Může vyzvat provozovatele k doložení dokladu o provedení kontroly technického stavu zdroje, kontroly spalinových cest, případně k předložení dalších dokladů (např. doklad o zakoupení paliva). Napadená právní úprava mu současně ukládá povinnost v upozornění poučit provozovatele spalovacího stacionárního zdroje o následcích opakovaného důvodného podezření v podobě provedení kontroly. Tedy až v případě vzniku dalšího podezření, že stejný provozovatel porušuje některou z povinností podle ustanovení § 17 odst. 1 zákona o ochraně ovzduší, může kontrolující vstoupit do obydlí provozovatele a zkontrolovat dodržování zmíněných povinností.“
Velký střet základních práv
Nejdůležitější právní zdroje – Listina základních práv a svobod a Ústava ČR – nehovoří jen o právu na ústavní ochranu nedotknutelnosti obydlí. Formulují mimo jiné také právo na životní prostředí a velevýznamné právo na ochranu zdraví. Tomu samozřejmě dýmající kamna, jakkoliv jsou součástí nedotknutelných obydlí, odporují.
Odborně řečeno – a to byl i důvod, který vedl k přijetí napadené právní úpravy – je zapotřebí reagovat „na trvalé překračování imisních limitů stanovených přílohou č. 1 k zákonu o ochraně ovzduší pro jemné prachové částice v ovzduší a pro benzo[a]pyren, který se na částice váže. Tyto částice pronikají do dýchacího traktu, kde se ukládají a způsobují onemocnění dýchacích cest a rizika dalších onemocnění. Prachové částice a benzo[a]pyren ovlivňují lidské zdraví i při velmi nízkých koncentracích. Benzo[a]- pyren je navíc prokázaným karcinogenem. Jedním z nejvýznamnějších zdrojů jemných prachových částic a benzo[a]pyrenu jsou právě spalovací zdroje na tuhá paliva používané k vytápění domácností. Důvodem emisní vydatnosti lokálních topenišť je nejen velké zastoupení zastaralých spalovacích zařízení (70–80 % tvoří odhořívací a prohořívací kotle), která nesplňují přísnější emisní parametry, ale zejména spalování nepovolených paliv včetně odpadu. Lokální topeniště se nacházejí po celé zemi a emitují znečišťující látky kvůli své výšce komína přímo do dýchací zóny člověka (průmyslové zdroje jsou většinou umístěny v průmyslových zónách odděleně od obytné zástavby). Vliv látek, které jsou emitovány lokálními topeništi, na zdraví obyvatel a na imisní situaci v České republice je proto v porovnání s ostatními zdroji znečišťování výrazně vyšší.“
Judikatura evropských soudů dokonce vychází z názoru, že takové znečišťování ovzduší již samo o sobě narušuje právo na respektování soukromého a rodinného života a domova, aniž by bylo třeba zkoumat v jednotlivých konkrétních případech, zda došlo k přímému ohrožení zdraví nebo života občanů.
Jak jsem už konstatoval, dochází tu k zásadnímu střetu několika vrcholně chráněných práv, což ovšem není nijak výjimečná situace. Čím složitější konstrukce systému základních práv a svobod je nastolena, tím častěji bude k takovýmto konfliktům docházet. To je ovšem obecně problém, který se řeší (či spíše se o něm aktuálně velmi silně diskutuje) na nejvyšší teoretické úrovni a zároveň se stává velice pragmatickou politickou zbraní v boji o moc, ale tuto debatu na stránky časopisu Topin vnášet v abstraktní podobě nebudeme – patří na jiná fóra.
Ve stručnosti a zjednodušeně: jestliže neexistuje cesta, jak se podobnému střetu vyhnout jiným způsobem než zákonným omezením některého z uvedených základních práv a svobod, kterým lze dát průchod ostatním základním právům a svobodám, je třeba splnit podmínky, jež Ústavní soud formuluje jako test proporcionality, při němž je nutno zkoumat vhodnost legislativního řešení (v tomto kroku se zjišťuje, jestli tímto způsobem lze dosáhnout ochrany jiného než omezeného základního práva, což je považováno za legitimní cíl opatření), šetrnost takového postupu (má být použit takový prostředek, který ještě vede k legitimnímu cíli, ale zároveň je ještě co nejšetrnější k omezovanému základnímu právu) a tzv. přiměřenost v užším smyslu (tedy jestli újma způsobená omezenému základnímu právu není nepřiměřená ve vztahu k legitimnímu cíli, tzn. zda ve výsledku budou převládat pozitiva takového řešení nad negativy).
V této souvislosti dospěl Ústavní soud k závěru, že právní úprava, jež byla napadena návrhem na zrušení, představuje toliko „mírné omezení nedotknutelnosti obydlí“, přičemž zdůraznil, že v konkrétních jednotlivých případech má dotčený vždy možnost použití dalších právních nástrojů ke své ochraně. Naproti tomu podle názoru Ústavního soudu zmíněná právní úprava přináší „podstatné uspokojení zájmu na ochraně zdraví a práva na příznivé životní prostředí jiných osob“. Test přiměřenosti tedy dopadl ve prospěch řešení obsaženého ve stávající legislativě. Z uvedených důvodů Ústavní soud návrh na zrušení určitých ustanovení zákona o ochraně ovzduší zamítl.
Mráčky na obzoru?
Potvrdila se tedy dosud platná úprava. Můžeme se těšit na čistou modrou oblohu a bílý sníh. Výsledek je o to závažnější, že nález Ústavního soudu byl přijat jeho plénem za účasti všech patnácti soudců. Zdá se, že sem by patřila závěrečná tečka.
Žijeme ovšem v tekuté společnosti, jak dnes s oblibou uvádějí někteří novináři a politici, a platí, že každá mince má líc i rub. Jeden ze soudců připojil k nálezu tzv. odlišné stanovisko (právníci mu někdy říkají „disent“). Říká se v něm mimo jiné: „Zákonodárci je patrně jedno, co se stane v zimním období s provozovatelem, zda bude muset absolvovat zvláštní kurz topení, nebo začne místo „petkami“ topit parketami, spálí nábytek, půjde do lesa krást dříví nebo místo v krbových nebo jiných výkonnějších kamnech založí otevřený oheň, nebo se mu doporučí, aby raději dům opustil, než zmrzne … Mezi osobami, které ve svých domácnostech topí nevhodnými palivy, jsou často sociálně slabí lidé, invalidé, senioři. Převažujícím důvodem je cenová nedostupnost vhodného paliva, lepšího stacionárního zdroje, nedostatek prostředků na poplatky za svoz domovního odpadu, atd. Nepomíjím otázku, jak obyčejní lidé včas určí, resp. budou průběžně určovat, co vlastně je vhodným stacionárním zdrojem, resp. co bude ono vhodné palivo a jaké konkrétní účinky by provoz stacionárního zdroje přinášel. Nemají-li prostředky na kvalitní palivo, odpadové poplatky nebo vhodnější stacionární zdroj, zpravidla nebudou schopni zaplatit ani peněžitou sankci a nezřídka skončí v exekuci, včetně rizika ztráty obydlí. Jen okrajově zmíním možnost zneužití napadeného ustanovení k šikaně nežádoucího souseda. … Závěrem si kladu otázku, když kvůli kamnům prolamujeme nedotknutelnost obydlí, co bude následovat příště?“
Něco na tom možná bude, jakkoliv se v konkrétním případě zcela shoduji s Ústavním soudem, že na kouř a prach od jednoho „topiče“ nemají doplácet ostatní. Nejspíš mi vadí, že závěrečná otázka prof. Fenyka už má svou odpověď. Jen není třeba čekat na nějaké „příště“ – vždyť těch vskutku iracionálních zákazů, příkazů a regulí, které se na nás hrnou, už dnes je víc než dost.